Đầu tư công: Thực trạng và giải pháp

TS.Vũ Đình Ánh

Đầu tư công

Theo Khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư công 2019: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này”. Thể hiện trong con số thống kê chính thức, đầu tư công ở Việt Nam bao gồm: (i) đầu tư từ NSNN; (ii) đầu tư từ tín dụng nhà nước; (iii) đầu tư của DNNN[1].

Đầu tư công của Việt Nam có những đặc điểm nổi bật sau:

Qui mô đầu tư công liên tục tăng cao.

Nguồn: TCTK

Qui mô đầu tư công (giá hiện hành) tăng liên tục từ vỏn vẹn 30,4 ngàn tỷ VND năm 1995 lên 53,6 ngàn tỷ đồng năm 1997 rồi trên 100 ngàn tỷ đồng giai đoạn 2001-2007 trước khi vượt ngưỡng 200 ngàn tỷ đồng năm 2008 rồi vượt 500 ngàn tỷ đồng năm 2015. Vốn đầu tư công tăng liên tục suốt giai đoạn 1995-2022 ngoại trừ giảm nhẹ năm 2021 do tác động của Covid 19 và thiết lập mức kỷ lục gần 825 ngàn tỷ đồng vào năm 2022. Tổng vốn đầu tư công có thể còn tiếp tục tăng cao hơn nữa trong những năm 2023-2025 nhằm thúc đẩy phục hồi tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh tổng cầu của nền kinh tế bị tác động bởi nhiều yếu tố bất lợi cả từ trong và ngoài nước.

Tỷ lệ đầu tư công trên GDP biến thiên mạnh

So với GDP (giá thực tế[2]), đầu tư công bắt đầu tăng vọt từ năm 1996 lên đến đỉnh cao trên dưới 20%GDP giai đoạn 1999-2006 rồi giảm xuống dưới 18%GDP từ 2007. Đặc biệt, trùng với 2 năm 2008 và 2011 có lạm phát cao gần 20% thì tỷ trọng đầu tư công đột ngột giảm xuống mức thấp tương đương năm 1995 là dưới 14%GDP theo giá thực tế.

Nguồn: TCTK và tính toán từ số liệu của TCTK

Từ năm 2011, tỷ lệ đầu tư công so với GDP có xu hướng giảm dần và xuống dưới 10% từ năm 2020. Tuy nhiên, do mở rộng qui mô đầu tư công và qui mô GDP có thể tăng chậm lại nên tỷ lệ đầu tư công so với GDP có khả năng quay trở lại mức trên 10% giai đoạn 2023-2025.

Tỷ trọng của đầu tư công cao trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội (giá thực tế[3]) cũng biến động rất mạnh trong giai đoạn 1995-2011 với mức thấp nhất là 1/3 vào năm 2008 do thắt chặt chính sách tài khoá để chống lạm phát và mức cao nhất tới 50-60% suốt những năm 1996-2005 nhằm kích thích tăng trưởng kinh tế vượt qua khủng hoảng tài chính khu vực 1997-1998. Từ 2007, đầu tư công tương đối ổn định ở mức trên dưới 40% tổng vốn đầu tư toàn xã hội bất chấp chủ trương thắt chặt chi tiêu công kiềm chế lạm phát năm 2010-2011 và cả quí I/2012 hay tăng trưởng cao năm 2007. Từ 2017, đầu tư Nhà nước chính thức lùi xuống dưới 30% tổng vốn đầu tư toàn xã hội để nhường vai trò chủ chốt cho đầu tư của khu vực ngoài Nhà nước. Suốt giai đoạn 2018-2022, tỷ trọng của đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội ổn định ở mức trên dưới ¼.

Nguồn: TCTK

Trong suốt giai đoạn 1995-2011, tỷ trọng vốn đầu tư từ NSNN trong tổng vốn đầu tư công liên tục chiếm tỷ trọng lớn nhất với trên 40%. Đặc biệt, những năm 2005-2009 và 2011, tỷ trọng vốn đầu tư từ NSNN chiếm tới trên 50%, thậm chí trên 60% tổng vốn đầu tư công chứng tỏ nỗ lực rất lớn trong tăng đầu tư công nói chung và đầu tư từ NSNN nói riêng. Đầu tư công còn trông cậy vào vốn vay tới trên dưới 30% giai đoạn 1998-2003 và đột ngột lên đến kỷ lục 36,6% năm 2010 trong khi tỷ trọng vốn đầu tư của DNNN lại có xu hướng giảm liên tục suốt thời kỳ 1995-2005 trước khi đột ngột tăng vọt lên trên 30% vào 2006-2007 rồi lại giảm xuống mức thấp kỷ lục 18,6% vào năm 2010 và phục hồi lên mức ¼ vào năm 2011. Dường như biến động của vốn đầu tư từ DNNN phụ thuộc vào việc phát hành trái phiếu quốc tế chính phủ dành cho DNNN vay lại vào các năm 2005 và 2010 nhiều hơn là biến động của tổng tín dụng cho nền kinh tế.

Trong khi tỷ trọng vốn đầu tư của DNNN tương đối ổn định ở mức khoảng 16% thì tỷ trọng vốn vay tăng mạnh lên 40,7% năm 2014 và duy trì ở mức trên 35% đến năm 2017 do đẩy mạnh giải ngân vốn ODA. Tuy nhiên, từ năm 2018 thì tỷ trọng vốn vay giảm dần còn 22,6% năm 2020 nên đầu tư từ nguồn NSNN lại tăng mạnh trở lại từ 48,6% năm 2016 lên 52,4% năm 2018 và vọt lên 64% tổng vốn đầu tư Nhà nước năm 2020. Gánh nặng đầu tư công đổ lên vai NSNN có thể tiếp tục gia tăng giai đoạn 2023-2025 do hạn chế cả huy động vốn vay lẫn nguồn vốn đầu tư khác ngoài NSNN thông qua PPP mặc dù Luật PPP 2020 đã có hiệu lực.

Nguồn: TCTK

Theo cách phân loại mới như bảng trên thì tỷ trọng đầu tư công trong vốn đầu tư Nhà nước giảm mạnh suốt giai đoạn 2013-2017 chủ yếu do chính sách thắt chặt tài khóa đối phó suy thoái kinh tế. Từ năm 2018 tỷ trọng đầu tư công áp đảo trở lại so với đầu tư của DNNN do chính sách tài khóa đã nới lỏng hơn, đặc biệt là năm 2020 chịu tác động của Covid 19.

Đầu tư công tập trung vào xây dựng CSHT công

Nếu phân loại đầu tư công theo nhóm ngành: (i) cung cấp dịch vụ công (bao gồm QLNN, ANQP, giáo dục đào tạo, y tế, KHCN); (ii) CSHT công (điện nước, vận tải kho bãi, thông tin truyền thông); (iii) trực tiếp SXKD (nông lâm ngư nghiệp, công nghiệp, xây dựng); và (iv) còn lại thì chuyển dịch cơ cấu đầu tư công giai đoạn 2000-2012 định hình xu hướng là ưu tiên đầu tư công vào tạo dựng CSHT công và trực tiếp sản xuất kinh doanh với tỷ trọng 30-40% cho mỗi nhóm ngành trong khi đầu tư công phát triển dịch vụ công chỉ chiếm tỷ trọng 15-18%. Nhóm ngành còn lại được coi như không phải ưu tiên để đầu tư công lại có tỷ trọng tăng từ hơn 10% giai đoạn 2000-2007 lên trên 20% từ năm 2009. 

Cơ cấu đầu tư công theo nhóm ngành giai đoạn 2000-2022

Nguồn: Tính toán từ số liệu của TCTK

Ngoại trừ năm 2003 và 2014 có tỷ trọng đầu tư công vào CSHT công đột ngột sụt giảm xuống dưới 20% mà chưa rõ nguyên nhân thì CSHT công thường xuyên chiếm trên dưới 40% tổng vốn đầu tư công, thậm chí lên đến gần 50% vào năm 2022. Xu hướng giảm tỷ trọng đầu tư công vào sản xuất kinh doanh là hợp lý song tỷ trọng đầu tư công vào lĩnh vực dịch vụ công vẫn đang ở mức thấp lại chính là nguyên nhân khiến dịch vụ công ở nước ta bị hạn chế cả về số lượng, chất lượng cũng như khả năng tiếp cận, đặc biệt là đối với người nghèo và vùng sâu, vùng xa.

Phân cấp đầu tư công ngày càng mạnh mẽ

Phân cấp đầu tư công trở thành xu thế tất yếu khi tỷ trọng vốn đầu tư do TW quản lý giảm từ gần 50% những năm đầu thế kỷ XXI xuống còn 42% năm 2013. Sau 2 năm 2015-2016 với xu thế phân cấp đầu tư công bị đảo ngược thì từ năm 2017 xu thế hợp lý này lại diễn ra mạnh mẽ hơn với tỷ trọng phần vốn do địa phương quản lý đã lên trên 60% những năm 2021-2022.

CƠ CẤU VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC THEO CẤP QUẢN LÝ (%)

Nguồn: TCTK

Tiến độ giải ngân vốn đầu tư công chậm chạp

          Trước những năm 2018-2019, đặc trưng của nhiều dự án đầu tư công là chậm tiến độ và đội vốn, thiếu vốn thì từ đó đến nay lại nổi cộm vấn đề giải ngân chậm mặc dù thừa vốn và xuất hiện tình trạng trả lại dự án đầu tư công thay vì “chạy” dự án đầu tư công như trước đây.

Từ đầu năm 2023 đến ngày 31/8/2023 mới giải ngân được 299.447,4 tỷ đồng, đạt 39,6% kế hoạch và đạt 42,3% kế hoạch Thủ tướng Chính phủ giao. Trong đó, vốn trong nước là 292.186,9 tỷ đồng, đạt 40,1% kế hoạch và đạt 43% kế hoạch Thủ tướng Chính phủ giao; vốn nước ngoài là 7.260,5 tỷ đồng, đạt 25,95% kế hoạch. Lũy kế thanh toán nguồn vốn các năm trước chuyển sang năm 2023 đến ngày 31/8/2023 là 20.538 tỷ đồng, đạt 37,53% kế hoạch. Trong đó, vốn trong nước là 20.336,3 tỷ đồng, đạt 40,06% kế hoạch; vốn nước ngoài là 201,8 tỷ đồng, đạt 5,1% kế hoạch. Tỷ lệ ước giải ngân 8 tháng kế hoạch năm 2023 tăng hơn so với cùng kỳ năm 2022 (cùng kỳ năm 2022 đạt 39,15%). Trong đó, vốn trong nước đạt trên 43% (cùng kỳ năm 2022 đạt 40,87%), vốn nước ngoài đạt 25,95% (cùng kỳ năm 2022 đạt trên 14%). Có 11 bộ, cơ quan trung ương và 33 địa phương có tỷ lệ giải ngân đạt từ 40%. Một số bộ, địa phương giải ngân cao như Ban quản lý lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh (65,38%), Ngân hàng Nhà nước (62,75%), Ngân hàng Phát triển (100%), tỉnh Tiền Giang (62,12%), tỉnh Long An (66,18%) và tỉnh Đồng Tháp (66,94%). Tuy nhiên, vẫn còn 41 bộ, cơ quan trung ương và 30 địa phương chỉ giải ngân đạt dưới 40% kế hoạch vốn. Trong đó có 33 bộ, cơ quan trung ương và 8 địa phương có tỷ lệ giải ngân dưới 25% kế hoạch vốn.

Vốn đầu tư thực hiện từ nguồn ngân sách Nhà nước

8 tháng năm 2023 của một số địa phương

Một số nguyên nhân dẫn đến giải ngân chậm là:

• Một số dự án đang hoàn thiện đủ thủ tục đầu tư để phân bổ vốn nên chưa thể giải ngân kế hoạch năm 2023. Bên cạnh đó, một số bộ, cơ quan trung ương và địa phương đang đề nghị điều chỉnh giảm kế hoạch năm 2023 nên không phân bổ vốn năm 2023. Một số địa phương chưa tổ chức đấu giá đất nên chưa có số thu để giải ngân cho dự án.
• Các vướng mắc liên quan đến biến động giá nguyên vật liệu, khó khăn trong nguồn cung, khan hiếm vật tư đầu vào nên các chủ đầu tư phải thực hiện các thủ tục về điều chỉnh dự toán giá hợp đồng; chậm phê duyệt điều chỉnh chủ trương đầu tư, điều chỉnh dự án.
• Một số dự án sử dụng nguồn vốn ODA cũng đang gặp khó khăn trong việc gia hạn hiệp định hay thực hiện các thủ tục điều chỉnh, đấu thầu, nghiệm thu đều phải có thư không phản đối của nhà tài trợ nên mất nhiều thời gian, chẳng hạn như dự án Kè bờ sông Cần Thơ về ứng phó biến đổi khí hậu và dự án Bệnh viện Ung bướu tỉnh Cần Thơ.
• Một số dự án di tích hay thuộc lĩnh vực y tế chậm do phải thực hiện các thủ tục chuyên ngành, chậm triển khai bước lựa chọn đơn vị thẩm định giá, hồ sơ mời thầu. Các dự án công nghệ thông tin có yêu cầu kỹ thuật phức tạp trong khi các văn bản quy phạm pháp luật quy định chưa đầy đủ...

Điều chuyển vốn sang dự án giải ngân hiệu quả

Vốn đầu tư thực hiện từ nguồn ngân sách Nhà nước

8 tháng năm 2023 phân theo Bộ, ngành

Các bộ ngành liên quan cần sớm hướng dẫn việc điều chỉnh vốn giữa các nhiệm vụ, dự án của Chương trình phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội với các nhiệm vụ, dự án thuộc Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 - 2025 được bố trí vốn trong dự toán ngân sách nhà nước năm 2023 tại khoản 5, Điều 4, Nghị quyết số 93/2023/QH15 ngày 22/6/2023 của Quốc hội. Từ đó, tổng hợp, đề xuất phương án xử lý kế hoạch đầu tư vốn ngân sách năm 2023 chưa phân bổ hết hoặc phân bổ nhưng không thể giải ngân hết. Các cơ quan cần chủ động thực hiện điều chỉnh kế hoạch vốn kịp thời từ các dự án chậm giải ngân sang dự án có nhu cầu bổ sung vốn và có khả năng giải ngân đảm bảo đúng quy định và theo đúng chỉ đạo của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ tại các nghị quyết, chỉ thị, công điện về thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công. Các bộ, cơ quan trung ương và địa phương cũng cần khẩn trương triển khai phân bổ kế hoạch vốn năm 2023 cho các dự án thuộc danh mục dự án được giao theo Quyết định số 888/QĐ-TTg ngày 24/7/2023. Giao, điều chỉnh kế hoạch đầu tư công trung hạn vốn ngân sách trung ương giai đoạn 2021 - 2025.

Năm 2023, Thủ tướng Chính phủ đặt quyết tâm giải ngân ít nhất 95% trong tổng số 711 ngàn tỷ đồng kế hoạch vốn đầu tư công trong năm. Quyết tâm đó chỉ biến thành hiện thực khi xử lý rốt ráo những rào cản chủ yếu sau:

Thứ nhất, các qui định pháp lý liên quan đến Luật Đầu tư công và các Luật có liên quan khác tuy đã được bổ sung, chỉnh sửa và hoàn thiện song vẫn chưa thật sự đồng bộ nên các chủ đầu tư và cơ quan quản lý dự án đầu tư công cũng như quản lý tài chính dự án đầu tư công vẫn lúng túng, vướng mắc khi triển khai thực hiện các qui định trong thực tế.

Thứ hai, quản lý dự án đầu tư công vẫn còn nhiều nội dung, nhiều khâu, nhiều cấp với qui trình và thủ tục rườm rà, phức tạp, nặng về phê duyệt, xin – cho, hợp thức hóa,... mà chưa dành quyền chủ động cho chủ đầu tư đi đôi với tăng quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Quyền và trách nhiệm của cá nhân với quyền và trách nhiệm của tập thể chưa được phân định rạch ròi nên không ít dự án đầu tư công chậm triển khai, theo đó tiến độ giải ngân chậm do quyết định cá nhân không kịp thời, phải chờ sự đồng thuận nhất trí của cả tập thể.

Thứ ba, giá cả nguyên nhiên vật liệu biến động mạnh khiến cho nhiều nhà thầu đề nghị điều chỉnh giá so với giá trong hợp đồng trúng thầu song chủ đầu tư không có quyền quyết định chấp thuận hay không mà phải chờ xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên, dẫn đến việc triển khai dự án bị gián đoạn, thậm chí dừng hẳn. Dự án đầu tư công đã chậm lại càng thêm chậm.

Thứ tư, qui trình thủ tục lựa chọn nhà thầu, ngay cả  trường hợp chỉ định thầu hay đấu thầu rút gọn, theo Luật Đấu thầu vẫn còn những hạn chế bất cập khiến cho quá trình tổ chức đấu thầu kéo dài. Hơn nữa, qui định hiện hành vẫn còn những kẽ hở để lọt nhà thầu yếu kém không đủ năng lực, thậm chí nhà thầu “sân sau” phục vụ lợi ích nhóm nên nếu không bị phát hiện thì thời gian triển khai dự án đương nhiên bị kéo dài, đội vốn còn nếu bị phát hiện thì việc thay nhà thầu lại phải bắt đầu lại từ đầu, tiêu tốn rất nhiều thời gian thực hiện dự án đầu tư công.

Thứ năm, một số dự án đầu tư công chậm giải ngân vốn do những lý do muôn thưở như chậm giải phóng mặt bằng, chưa bố trí vốn đúng qui định, xây dựng dự toán không đúng qui định, thiếu căn cứ qui hoạch, cần xem lại chủ trương đầu tư, điều chỉnh qui hoạch hay kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương,...

Thứ sáu, thực tế có một số bộ ngành và địa phương có tiến độ giải ngân vốn đầu tư công rất tốt, thậm chí vượt cả kế hoạch trong khi nhiều Bộ ngành, địa phương khác lại triển khai ì ạch là do ý thức trách nhiệm và quyết tâm không cao của một bộ phận cán bộ công chức có liên quan đến triển khai và giải ngân dự án đầu tư công. Một số trường hợp chậm giải ngân không bị qui trách nhiệm rõ ràng nên xảy ra tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm, thậm chí đổ tội cho cấp dưới hay điều kiện khách quan.    

Thứ bảy, năm 2022, Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập 6 Tổ công tác trực tiếp cùng các chủ đầu tư tháo gỡ những vướng mắc nhằm kịp thời đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn đầu tư công. Vấn đề quyết định thành bại của các Tổ công tác này là mỗi Tổ công tác cũng như mỗi thành viên cần có đủ quyền hạn và trách nhiệm để xử lý kịp thời và dứt điểm các vướng mắc làm chậm tiến độ giải ngân vốn đầu tư công theo nguyên tắc “tiền trảm hậu tấu”, tránh qui trình thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp. Bên cạnh đó, thành viên mỗi Tổ công tác cần hội tụ đủ năng lực, trình độ chuyên môn cao, tác phong làm việc chuyên nghiệp và phẩm chất đạo đức tốt, đồng thời có đường dây nóng trực tiếp báo cáo với Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng phụ trách lĩnh vực những vấn đề vượt thẩm quyền để xử lý kịp thời và dứt điểm. Chỉ có như vậy, tiến độ giải ngân mới được đẩy nhanh và hoạt động của Tổ công tác mới nhận được sự ủng hộ của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội.       

Hy vọng với sự nỗ lực vào cuộc của cả hệ thống chính trị, quyết tâm của Chính phủ và sự sáng tạo dám làm dám chịu trách nhiệm của đội ngũ cán bộ công chức có liên quan, khắc phục được những hạn chế nêu trên thì kế hoạch đầu tư công năm 2023 sẽ đạt tiến độ./.